检察机关刑事申诉工作中涉法上访的成因与对策
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——杨　峰

　　涉法上访是指那些已经或应当被执法机关和司法机关受理，或者已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。当前，涉法上访已影响了我国的司法权威及社会的稳定，研究解决涉法上访问题是维护社会稳定的必然要求。本文主要就因检察机关诉讼终结的刑事处理决定所产生的涉法上访问题谈一下成因及对策。
　　一、成因
　　（一）现有刑事申诉管辖规定所造成的弊端，诱发了当事人涉法上访。
按照《人民检察院复查刑事申诉案件规定》，人民检察院管辖的刑事申诉案件是指对本院诉讼终结的刑事处理决定以及对同级人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定不服的申诉。以上两种情形比较而言，又以前一种情形居多。当事人不服检察院复查决定，其原因主要是复查申诉案件的单位或承办人办案不公造成的。因所复查的原案本身就是由本院所作出的决定，甚至有很多是经过检委会讨论决定的，承办人员在复查案件的过程中容易受到先入为主思想的影响，难以在复查中发现并纠正错误。同时，承办人在复查案件中也自然会想到原案承办人的感受，认为自己复查中提出疑点是对原案承办人办案水平的否定。因此，申诉案件承办人可能会自觉或不自觉地认同并维护原办意见，致使当事人的合法权益得不到切实的保护。
　　（二）办案人员对信访上存在的认知偏差导致了当事人涉法上访
有些涉法上访是因办案人员对信访行为的认知存在着严重偏差造成的。主要表现在：一是“闹事推定”。长期以来，在不少人的观念和潜意识里，认为当事人的申诉就是闹事，是来找麻烦的，因此戴着扭曲的有色眼睛看待当事人，不问是非曲直，不分具体情况，利用各种手段将其拒之门外，当事人申诉无门，只好转而向上级投诉或寻求法律程序以外的请愿。二是有些检察机关害怕刑事赔偿，认为一旦认定为错案，不仅要追究有关人员的错案责任，影响单位的考核评先，而且一些错案是由于当时社会环境以及法律、政策造成的，要赔偿也不是检察院一家的事。因此，有的检察院对一些刑事赔偿案件，即使明知是错案，也是要么拖着不办，要么在形式上复查一下，作一个不予赔偿的决定了事。
　　（三）对检察机关不信任及“官本位”思想的影响也导致了当事人涉法上访
无论是向上级机关投诉还是寻求法外途径求济，都反映了一种典型的社会对司法的不信任。造成信任危机主要有三个方面的原因：一是在司法质量上，确实还有相当一部分的案件在实体上程序上都存在这样那样的问题。对司法机关来说一百起案件错了一起是百分之一，但对当事人来说就是百分之百。二是公众及当事人对司法的期望值过高，对司法不公的评判标准不一，而且有些案外人基于人情、亲情、个人利益或自己的来评判司法不公，不当支持当事人上诉、申诉，造成了所谓的“司法不公”案件增多。三是司法干部自身的原因。部分接待人员的素质尚不能适应接访要求，在接访工作中出现工作拖拉、态度粗暴以及推诿扯皮的现象，接访态度难以让来访人接受。由于上述原因，使当事人对检察机关的公信度产生怀疑。一些当事人总认为原办检察院复查刑事申诉案件，自我纠正的难度很大，不相信检察院能够正确、公正的处理申诉案件，加之提出申诉又不受级别管辖的制约，因此，很多当事人不愿找当地检察院申诉，往往到上一级或更高一级的部门去解决，形成越级上访。此外，“权大于法”的思想意识还根深蒂固的存在于一些人的脑海中，这种权力意识大于法治意识的思想观念促使一些人走信“访”不信“法”之路。本应由检察机关来处理解决的刑事申诉问题，结果有些当事人只信仰“官”，不相信法律，不找管事的当地检察院，而去找政府或新闻媒体，甚至直接进京到中纪委或人大等机关上访，而这些部门也不可能直接办理具体的申诉案件，一般只是开个催办函批转到当地解决。上访者拿到催办函后，便以为拿到的尚方宝剑，要求解决问题，当达不到目的时又去了上访，造成循环上访。
　　二、对策
　　（一）树立正确的司法理念，以“有理推定”矫正认知偏差
司法理论的好坏与司法权威高低成正比，检察官只有具备正确的司法理念，涉法上访问题才能彻底解决，司法权威才能真正树立。首先要树立司法公正的理念。尽管司法公正是相对公正，检察官的司法公正观应基本符合社会正义，如果两者差距较大，司法权威就会大打折扣。虽然司法不可能尽善尽美地解决所有问题，但作为每一位检察官，都应有保护弱者的理念。尼采曾经说过，保护弱者就是公正。上访者中受害人居多，因此，要在法律允许的范围内尽最大可能保护弱者的利益。在办理刑事申诉案件中，承办人必须坚持“实事求是，有错必纠”的原则，排除干扰，克服阻力，切实维护司法正义。其次，以“有理推定”矫正认知上的偏差。“有理推定”就是对当事人的信访，先要推定当事人是有冤屈或者有难度，而不能先入为主的认为当事人是来闹事和找麻烦的；先要推定当事人是善良的，而不能认为当事人是“刁民”；先要推定解决当事人提出的问题是自己的职责，而不能一推二拖三糊弄。落实到具体工作中，“有理推定”要求每一位检察干警在对待当事人申诉的问题上，从当事人申诉的问题调查了解到位，依据事实证据，按照法律、法规作出正确的、公正的处理决定，尽量使当事人满意。鉴于有理访与无理访两者之间的区分标准非常模糊，有理访中也会有无理要求，无理访中也可能事出有因，因此要慎重确定“无理访”。要搁置有理、无理之争，跳出这个框框，按照“无理上访、有情解决”的思路，从“有理推定”出发，以解决问题、息诉罢访为最高目标，有根有据地得出结论，入情入理地做好思想工作，使信访当事人心服口服。
　　（二）完善立法、健全制度
　　1、建议在刑事诉讼中把申诉纳入诉讼程序，司法公信力下降，与申诉行为本身的性质定位出问题有关。目前，刑事诉讼法没有把申诉纳入诉讼轨道来调整，因此，刑事申诉不是诉讼行为，而是非诉讼行为，造成了刑事申诉行为具有很大的随意性和盲目性。如果将申诉纳入诉讼程序，明确规定申诉的主体资格、申诉条件、申诉程序，就可以杜绝或者减少当事人通过法律程序以外的请愿活动。
　　2、完善检察机关刑事申诉管辖制度。针对目前检察机关刑事申诉工作程序原弊端以及越级申诉率居高不下的现状，笔者认为有必要完善检察机关刑事申诉管辖制度，对不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定的申诉，可实行异地管辖，由上一级人民检察院作为交办案件，指定下级人民检察院将案件移送其他同级人民检察院办理并作出处理决定，再由原办案单位执行处理决定，这种指定异地管辖制度的好处在于：异地办案可以最大限度地避免来自外界和内部方方面面的负面影响，比较容易发现疑点或错误并加以纠正，有利于实现公平和正义，维护当事人的合法权益，消除当事人对司法人员不信任感。即使在复查过程中没有发现错误，也会使当事人心悦诚服而彻底息诉。
　　（三）增强案件处理的公正性和透明度，提高检察机关的公信力
　　1、解决涉法上访问题最根本的出路在于提高检察机关处理决定的公正性。一是注重办案质量在复查中不仅要强调实体正确，而且还要注意在程序上合法，特别要强调案件处理的公正性和透明性。对实体上处理必须要有证据意识，强调证据在处理实体中的依据性的问题，从源头上防止和减少涉法上访问题的发生。二是在处理涉法上访案件中，要做到领导重视，接访耐心细致，让当事人产生信任感，在处理决定文书中注重说明性，要让当事人清楚作出处理决定所依据理由是什么。
　　2、增强听证会的透明度。按照《人民检察院刑事申诉案件公正审查程序规定（试行）》中规定，听证员由人民检察院根据案件来聘请。这种规定还是会使当事人对司法的公正性产生怀疑。因为他可能会使当事人认为由检察院聘请听证员，可以事先与听证员通气，听证会只是做样子而已。如果由当事人聘请律师参加听证会，就可能消除当事人的疑虑，有利于当事人接受检察院的处理决定。据此，笔者建议对《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定（试行）》作出修改，在听证会上，除检察机关聘请听证员外，当事人也有权自行聘请律师参加听证。